呂忠梅：《黃河保護(hù)法》實(shí)現(xiàn)“江河戰(zhàn)略”法治化

2022年10月30日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過(guò)了《黃河保護(hù)法》，這是我國(guó)繼《長(zhǎng)江保護(hù)法》之后制定的又一部流域性法律?！饵S河保護(hù)法》的出臺(tái)，對(duì)于貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，保障黃河安瀾，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，具有重大意義。

從立法層面看 ，《黃河保護(hù)法》作為我國(guó)的第二部流域法律，是全面推進(jìn)國(guó)家“江河戰(zhàn)略”法治化的標(biāo)志性立法。該法在充分體現(xiàn)流域作為自然地理單元和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展載體的共性的基礎(chǔ)上，內(nèi)容涉及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展所涉及的14個(gè)主要政府部門和機(jī)構(gòu)、18個(gè)主要行業(yè)產(chǎn)業(yè)、25條（個(gè)）流域內(nèi)的具體河湖水庫(kù)、5個(gè)重要山體、山系，充分體現(xiàn)出根據(jù)本流域的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和特征“量身定制”的個(gè)性。相比于《長(zhǎng)江保護(hù)法》的制定無(wú)先例可循，《黃河保護(hù)法》可以從《長(zhǎng)江保護(hù)法》的實(shí)施過(guò)程獲得一些經(jīng)驗(yàn)，并在立法上進(jìn)行改進(jìn)與完善。

1、以法律形式全面貫徹落實(shí)黨中央決策部署，明確黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”根本原則。《黃河保護(hù)法》第三條明確規(guī)定：“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)重在保護(hù)、要在治理的要求，加強(qiáng)污染防治，貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，量水而行、節(jié)水為重，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)的原則?！边@是首次在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中確立這一原則，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)主義法治道路的根本特征，確保了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作始終沿著正確政治方向前進(jìn)。

2、在以“國(guó)土空間”的立體維度界定“流域”概念的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)流域的“自然、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、文化”三個(gè)屬性?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)流域創(chuàng)新地采用了“干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域”的“國(guó)土空間”的概念界定方式。既超越了傳統(tǒng)立法將流域界定“水系空間”的舊式，又呈現(xiàn)了流域資源、生態(tài)、環(huán)境的“一體三面”特性，更明確了流域的“自然屬性”與“經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性”。《黃河保護(hù)法》則將“文化”納入流域的內(nèi)涵，體現(xiàn)了流域的“自然屬性”“經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性”和“文化屬性”。

3、在結(jié)構(gòu)安排上，針對(duì)黃河流域生態(tài)脆弱的問(wèn)題，以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，更加突出“保護(hù)優(yōu)先”的立法定位和理念?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》將“生態(tài)保護(hù)修復(fù)”一章置于資源保護(hù)、水污染防治之后，《黃河保護(hù)法》將“生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全”置于水污染防治一章之前，更好體現(xiàn)了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展“重在保護(hù)、要在治理”的要求。在具體內(nèi)容上，《黃河保護(hù)法》不僅規(guī)定了水生生物完整性指數(shù)評(píng)價(jià)體系、重點(diǎn)水域禁漁、礦山生態(tài)修復(fù)等《長(zhǎng)江保護(hù)法》中已被證明行之有效的制度，還對(duì)地下水超采、水土流失、土地沙化等黃河流域突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。

4、在流域治理體制上，建立了更加完善的黃河流域治理體制機(jī)制。《長(zhǎng)江保護(hù)法》創(chuàng)設(shè)了國(guó)家流域協(xié)調(diào)機(jī)制、省際合作協(xié)同機(jī)制?！饵S河保護(hù)法》在沿用這一制度的基礎(chǔ)上，在國(guó)家機(jī)制層面進(jìn)一步明確了黃河流域管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的流域統(tǒng)一治理管理的職能；在省際協(xié)作機(jī)制上，依托被實(shí)踐證明行之有效的“河湖長(zhǎng)制”建立了黃河流域省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。形成了“重大事項(xiàng)國(guó)家統(tǒng)籌+重點(diǎn)事項(xiàng)流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)管+相關(guān)事項(xiàng)省際協(xié)調(diào)合作”的流域治理管理新機(jī)制，進(jìn)一步提升了流域治理管理的系統(tǒng)性、整體性。

5、在突出流域問(wèn)題導(dǎo)向上，牢牢抓住黃河流域“水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)”的特殊癥結(jié)展開(kāi)制度設(shè)計(jì)。《長(zhǎng)江保護(hù)法》針對(duì)的是長(zhǎng)江巨大生態(tài)系統(tǒng)的污染防治、生物多樣性保護(hù)、水資源多用途沖突等問(wèn)題進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。黃河流域則有著明顯不同于長(zhǎng)江的生態(tài)系統(tǒng)和水資源利用方式，《黃河保護(hù)法》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，為有效解決“缺水”這個(gè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展面臨的最大矛盾，著力構(gòu)建水資源節(jié)約集約利用法律制度體系；為解決“水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)”這個(gè)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)脆弱大問(wèn)題、洪水泛濫大威脅的根源，打出了“水沙調(diào)控”和“防洪安全”的組合拳。

6、在“督政”與“督企”相結(jié)合上，緊盯黃河流域高質(zhì)量發(fā)展不足這個(gè)短板，加大政府責(zé)任、加重企業(yè)責(zé)任。從“督政”方面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》96條中，有62條有關(guān)政府責(zé)任的規(guī)定，占法律條文總數(shù)的65%。《黃河保護(hù)法》共122條，其中84條規(guī)定了政府相關(guān)責(zé)任及其對(duì)政府的監(jiān)督，占法律條文總數(shù)的68.8%。在具體而系統(tǒng)明確了政府責(zé)任內(nèi)容的同時(shí)，沿用了《長(zhǎng)江保護(hù)法》的地方政府負(fù)總責(zé)和考核評(píng)價(jià)制度、對(duì)地方政府約談制度、向人大報(bào)告制度，增加了對(duì)國(guó)家工作人員的行政處分規(guī)定。對(duì)企業(yè)違法行為，在沿用《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定的行政責(zé)任、民事責(zé)任和公益訴訟、刑事責(zé)任的基礎(chǔ)上，將行政處罰的上限提升至500萬(wàn)元并實(shí)行“雙罰”；根據(jù)《刑法修正案（十一）》，也將新增四項(xiàng)與黃河流域重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物保護(hù)、自然保護(hù)地保護(hù)有關(guān)的刑事責(zé)任。

7、在“流域法治”的內(nèi)涵上，圍繞以水為核心要素而形成的特殊空間單元治理不斷拓展?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》在傳統(tǒng)“流域法治”涵蓋“水資源管理”“水污染防治”的基礎(chǔ)上，將“水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”“流域綠色發(fā)展”納入考量，形成了“人與自然和諧共生”的法律規(guī)則基本構(gòu)造?！饵S河保護(hù)法》在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將“黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)”納入流域法治內(nèi)涵之中，完成了從水資源、水環(huán)境到水生態(tài)、“水經(jīng)濟(jì)”，再到“水文化”的新發(fā)展，完善了“生態(tài)環(huán)境——經(jīng)濟(jì)社會(huì)——文化傳統(tǒng)”的法律規(guī)則，彰顯了“人與自然和諧共生”的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和中華傳統(tǒng)文化根脈。

法律的生命在于實(shí)施?！饵S河保護(hù)法》的制定，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展奠定了“良法”基礎(chǔ)，下一步，應(yīng)在認(rèn)真做好法律實(shí)施準(zhǔn)備工作并在法律實(shí)施過(guò)程中不斷進(jìn)行探索，確保《黃河保護(hù)法》充分發(fā)揮治理功能。

一是應(yīng)在國(guó)家流域協(xié)調(diào)機(jī)制和地方協(xié)作機(jī)制的原則規(guī)定下，進(jìn)一步探索流域治理管理體制機(jī)制創(chuàng)新，特別是明晰國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、流域管理機(jī)構(gòu)和省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議之間的關(guān)系和具體職能分工和具體的協(xié)調(diào)、協(xié)同工作方式，確保形成流域統(tǒng)一治理管理的合力。

二是對(duì)有關(guān)規(guī)劃水資源論證、市場(chǎng)化的水權(quán)交易、建設(shè)黃河國(guó)家文化公園等創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步研究制定配套法規(guī)、規(guī)章，完善制度化、規(guī)范化、程序化設(shè)計(jì)，確保制度順暢落地。

三是對(duì)于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單、高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄、干支流岸線管控、生態(tài)水位管控指標(biāo)、野生動(dòng)物資源檔案、灘區(qū)名錄、河湖泊管理范圍、地下水污染防治重點(diǎn)排污單位名錄等多項(xiàng)流域管理中具體的準(zhǔn)入條件、指標(biāo)、對(duì)象、空間范圍等，有關(guān)政府或部門、機(jī)構(gòu)等應(yīng)當(dāng)按照本法的規(guī)定及時(shí)加以制（確）定或調(diào)整并公布。

四是高度關(guān)注流域執(zhí)法和司法過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，研究流域范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)法和司法標(biāo)準(zhǔn)和尺度的方式方法，妥善審理涉砂、涉野、涉水產(chǎn)品、涉水土流失等環(huán)境資源類案件，在行民銜接、行刑銜接等方面積極探索創(chuàng)新。

作者為全國(guó)政協(xié)常委、社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任，中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

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