國務院辦公廳關于加強草原保護修復的若干意見

國務院辦公廳關于加強草原保護修復的若干意見

國辦發(fā)〔2021〕7號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

草原是我國重要的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源，在維護國家生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定、民族團結和促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展、農牧民增收等方面具有基礎性、戰(zhàn)略性作用。黨的十八大以來，草原保護修復工作取得顯著成效，草原生態(tài)持續(xù)惡化的狀況得到初步遏制，部分地區(qū)草原生態(tài)明顯恢復。但當前我國草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱，保護修復力度不夠、利用管理水平不高、科技支撐能力不足、草原資源底數不清等問題依然突出，草原生態(tài)形勢依然嚴峻。為進一步加強草原保護修復，加快推進生態(tài)文明建設，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，堅持綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個生命共同體，按照節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，以完善草原保護修復制度、推進草原治理體系和治理能力現代化為主線，加強草原保護管理，推進草原生態(tài)修復，促進草原合理利用，改善草原生態(tài)狀況，推動草原地區(qū)綠色發(fā)展，為建設生態(tài)文明和美麗中國奠定重要基礎。

（二）工作原則。

堅持尊重自然，保護優(yōu)先。遵循順應生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內在機理，促進草原休養(yǎng)生息，維護自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定。宜林則林、宜草則草，林草有機結合。把保護草原生態(tài)放在更加突出的位置，全面維護和提升草原生態(tài)功能。

堅持系統(tǒng)治理，分區(qū)施策。采取綜合措施全面保護、系統(tǒng)修復草原生態(tài)系統(tǒng)，同時注重因地制宜、突出重點，增強草原保護修復的系統(tǒng)性、針對性、長效性。

堅持科學利用，綠色發(fā)展。正確處理保護與利用的關系，在保護好草原生態(tài)的基礎上，科學利用草原資源，促進草原地區(qū)綠色發(fā)展和農牧民增收。

堅持政府主導，全民參與。明確地方各級人民政府保護修復草原的主導地位，落實林（草）長制，充分發(fā)揮農牧民的主體作用，積極引導全社會參與草原保護修復。

（三）主要目標。到2025年，草原保護修復制度體系基本建立，草畜矛盾明顯緩解，草原退化趨勢得到根本遏制，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在57%左右，草原生態(tài)狀況持續(xù)改善。到2035年，草原保護修復制度體系更加完善，基本實現草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在60%左右，草原生態(tài)功能和生產功能顯著提升，在美麗中國建設中的作用彰顯。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態(tài)系統(tǒng)實現良性循環(huán)，形成人與自然和諧共生的新格局。

二、工作措施

（四）建立草原調查體系。完善草原調查制度，整合優(yōu)化草原調查隊伍，健全草原調查技術標準體系。在第三次全國國土調查基礎上，適時組織開展草原資源專項調查，全面查清草原類型、權屬、面積、分布、質量以及利用狀況等底數，建立草原管理基本檔案。（自然資源部、國家林草局負責）

（五）健全草原監(jiān)測評價體系。建立完善草原監(jiān)測評價隊伍、技術和標準體系。加強草原監(jiān)測網絡建設，充分利用遙感衛(wèi)星等數據資源，構建空天地一體化草原監(jiān)測網絡，強化草原動態(tài)監(jiān)測。健全草原監(jiān)測評價數據匯交、定期發(fā)布和信息共享機制。加強草原統(tǒng)計，完善草原統(tǒng)計指標和方法。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家統(tǒng)計局等按職責分工負責）

（六）編制草原保護修復利用規(guī)劃。按照因地制宜、分區(qū)施策的原則，依據國土空間規(guī)劃，編制全國草原保護修復利用規(guī)劃，明確草原功能分區(qū)、保護目標和管理措施。合理規(guī)劃牧民定居點，防止出現定居點周邊草原退化問題。地方各級人民政府要依據上一級規(guī)劃，編制本行政區(qū)域草原保護修復利用規(guī)劃并組織實施。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等按職責分工負責）

（七）加大草原保護力度。落實基本草原保護制度，把維護國家生態(tài)安全、保障草原畜牧業(yè)健康發(fā)展所需最基本、最重要的草原劃定為基本草原，實施更加嚴格的保護和管理，確保基本草原面積不減少、質量不下降、用途不改變。嚴格落實生態(tài)保護紅線制度和國土空間用途管制制度。加大執(zhí)法監(jiān)督力度，建立健全草原聯(lián)合執(zhí)法機制，嚴厲打擊、堅決遏制各類非法擠占草原生態(tài)空間、亂開濫墾草原等行為。建立健全草原執(zhí)法責任追究制度，嚴格落實草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。加強礦藏開采、工程建設等征占用草原審核審批管理，強化源頭管控和事中事后監(jiān)管。依法規(guī)范規(guī)模化養(yǎng)殖場等設施建設占用草原行為。完善落實禁牧休牧和草畜平衡制度，依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規(guī)放牧行為。組織開展草畜平衡示范縣建設，總結推廣實現草畜平衡的經驗和模式。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部等按職責分工負責）

（八）完善草原自然保護地體系。整合優(yōu)化建立草原類型自然保護地，實行整體保護、差別化管理。開展自然保護地自然資源確權登記，在自然保護地核心保護區(qū)，原則上禁止人為活動；在自然保護地一般控制區(qū)和草原自然公園，實行負面清單管理，規(guī)范生產生活和旅游等活動，增強草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，為野生動植物生存繁衍留下空間，有效保護生物多樣性。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等按職責分工負責）

（九）加快推進草原生態(tài)修復。實施草原生態(tài)修復治理，加快退化草原植被和土壤恢復，提升草原生態(tài)功能和生產功能。在嚴重超載過牧地區(qū)，采取禁牧封育、免耕補播、松土施肥、鼠蟲害防治等措施，促進草原植被恢復。對已墾草原，按照國務院批準的范圍和規(guī)模，有計劃地退耕還草。在水土條件適宜地區(qū)，實施退化草原生態(tài)修復，鼓勵和支持人工草地建設，恢復提升草原生產能力，支持優(yōu)質儲備飼草基地建設，促進草原生態(tài)修復與草原畜牧業(yè)高質量發(fā)展有機融合。強化草原生物災害監(jiān)測預警，加強草原有害生物及外來入侵物種防治，不斷提高綠色防治水平。完善草原火災突發(fā)事件應急預案，加強草原火情監(jiān)測預警和火災防控。健全草原生態(tài)保護修復監(jiān)管制度。（國家林草局、自然資源部、應急部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部等按職責分工負責）

（十）統(tǒng)籌推進林草生態(tài)治理。按照山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理的要求和宜林則林、宜草則草、宜荒則荒的原則，統(tǒng)籌推進森林、草原保護修復和荒漠化治理。在干旱半干旱地區(qū)，堅持以水定綠，采取以草灌為主、林草結合方式恢復植被，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。在林草交錯地帶，營造林草復合植被，避免過分強調集中連片和高密度造林。在森林區(qū)，適當保留林間和林緣草地，形成林地、草地鑲嵌分布的復合生態(tài)系統(tǒng)。在草原區(qū)，對生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)區(qū)位重要的退化草原，加強生態(tài)修復和保護管理，鞏固生態(tài)治理成果。研究設置林草覆蓋率指標，用于考核評價各地生態(tài)建設成效。（國家林草局負責）

（十一）大力發(fā)展草種業(yè)。建立健全國家草種質資源保護利用體系，鼓勵地方開展草種質資源普查，建立草種質資源庫、資源圃及原生境保護為一體的保存體系，完善草種質資源收集保存、評價鑒定、創(chuàng)新利用和信息共享的技術體系。加強優(yōu)良草種特別是優(yōu)質鄉(xiāng)土草種選育、擴繁、儲備和推廣利用，不斷提高草種自給率，滿足草原生態(tài)修復用種需要。完善草品種審定制度，加強草種質量監(jiān)管。（國家林草局負責）

（十二）合理利用草原資源。牧區(qū)要以實現草畜平衡為目標，優(yōu)化畜群結構，控制放牧牲畜數量，提高科學飼養(yǎng)和放牧管理水平，減輕天然草原放牧壓力。半農半牧區(qū)要因地制宜建設多年生人工草地，發(fā)展適度規(guī)模經營。農區(qū)要結合退耕還草、草田輪作等工作，大力發(fā)展人工草地，提高飼草供給能力，發(fā)展規(guī)?；?、標準化養(yǎng)殖。加快轉變傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產方式，優(yōu)化牧區(qū)、半農半牧區(qū)和農區(qū)資源配置，推行“牧區(qū)繁育、農區(qū)育肥”等生產模式，提高資源利用效率。發(fā)展現代草業(yè)，支持草產品加工業(yè)發(fā)展，建立完善草產品質量標準體系。強化農牧民培訓，提升科學保護、合理利用草原的能力水平。（農業(yè)農村部、國家林草局等按職責分工負責）

（十三）完善草原承包經營制度。加快推進草原確權登記頒證。牧區(qū)半牧區(qū)要著重解決草原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊等問題。草原面積較小、零星分布地區(qū)，要因地制宜采取靈活多樣方式落實完善草原承包經營制度，明確責任主體。加強草原承包經營管理，明確所有權、使用權，穩(wěn)定承包權，放活經營權。規(guī)范草原經營權流轉，引導鼓勵按照放牧系統(tǒng)單元實行合作經營，提高草原合理經營利用水平。在落實草原承包經營制度和規(guī)范經營權流轉時，要充分考慮草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性，防止草原碎片化。（國家林草局、自然資源部等按職責分工負責）

（十四）穩(wěn)妥推進國有草原資源有償使用制度改革。合理確定國有草原有償使用范圍。由農村集體經濟組織成員實行家庭或者聯(lián)戶承包經營使用的國有草原，不納入有償使用范圍，但需要明確使用者保護草原的義務。應簽訂協(xié)議明確國有草原所有權代理行使主體和使用權人并落實雙方權利義務。探索創(chuàng)新國有草原所有者權益的有效實現形式，國有草原所有權代理行使主體以租金、特許經營費、經營收益分紅等方式收取有償使用費，并建立收益分配機制。將有償使用情況納入年度國有資產報告。（國家林草局、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部等按職責分工負責）

（十五）推動草原地區(qū)綠色發(fā)展?？茖W推進草原資源多功能利用，加快發(fā)展綠色低碳產業(yè)，努力拓寬農牧民增收渠道。充分發(fā)揮草原生態(tài)和文化功能，打造一批草原旅游景區(qū)、度假地和精品旅游線路，推動草原旅游和生態(tài)康養(yǎng)產業(yè)發(fā)展。引導支持草原地區(qū)低收入人口通過參與草原保護修復增加收入。（國家林草局、文化和旅游部、國家鄉(xiāng)村振興局等按職責分工負責）

三、保障措施

（十六）提升科技支撐能力。通過國家科技計劃，支持草原科技創(chuàng)新，開展草原保護修復重大問題研究，盡快在退化草原修復治理、生態(tài)系統(tǒng)重建、生態(tài)服務價值評估、智慧草原建設等方面取得突破，著力解決草原保護修復科技支撐能力不足問題。加強草品種選育、草種生產、退化草原植被恢復、人工草地建設、草原有害生物防治等關鍵技術和裝備研發(fā)推廣。建立健全草原保護修復技術標準體系。加強草原學科建設和高素質專業(yè)人才培養(yǎng)。加強草原重點實驗室、長期科研基地、定位觀測站、創(chuàng)新聯(lián)盟等平臺建設，構建產學研推用協(xié)調機制，提高草原科技成果轉化效率。加強草原保護修復國際合作與交流，積極參與全球生態(tài)治理。（科技部、教育部、國家林草局等按職責分工負責）

（十七）完善法律法規(guī)體系。加快推動草原法修改，研究制定基本草原保護相關規(guī)定，推動地方性法規(guī)制修訂，健全草原保護修復制度體系。加大草原法律法規(guī)貫徹實施力度，建立健全違法舉報、案件督辦等機制，依法打擊各類破壞草原的違法行為。完善草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，依法懲治破壞草原的犯罪行為。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、司法部、公安部等按職責分工負責）

（十八）加大政策支持力度。建立健全草原保護修復財政投入保障機制，加大中央財政對重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付力度。健全草原生態(tài)保護補償機制。地方各級人民政府要把草原保護修復及相關基礎設施建設納入基本建設規(guī)劃，加大投入力度，完善補助政策。探索開展草原生態(tài)價值評估和資產核算。鼓勵金融機構創(chuàng)設適合草原特點的金融產品，強化金融支持。鼓勵地方探索開展草原政策性保險試點。鼓勵社會資本設立草原保護基金，參與草原保護修復。（國家林草局、國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、水利部、人民銀行、銀保監(jiān)會等按職責分工負責）

（十九）加強管理隊伍建設。進一步整合加強、穩(wěn)定壯大基層草原管理和技術推廣隊伍，提升監(jiān)督管理和公共服務能力。重點草原地區(qū)要強化草原監(jiān)管執(zhí)法，加強執(zhí)法人員培訓，提升執(zhí)法監(jiān)督能力。加強草原管護員隊伍建設管理，充分發(fā)揮作用。支持社會化服務組織發(fā)展，充分發(fā)揮草原專業(yè)學會、協(xié)會等社會組織在政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業(yè)自律等方面作用。（國家林草局、自然資源部、人力資源社會保障部、民政部等按職責分工負責）

四、組織領導

（二十）加強對草原保護修復工作的領導。地方各級人民政府要進一步提高認識，切實把草原保護修復工作擺在重要位置，加強組織領導，周密安排部署，確保取得實效。省級人民政府對本行政區(qū)域草原保護修復工作負總責，實行市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）人民政府目標責任制。要把草原承包經營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況納入地方各級人民政府年度目標考核，細化考核指標，壓實地方責任。

（二十一）落實部門責任。各有關部門要根據職責分工，認真做好草原保護修復相關工作。各級林業(yè)和草原主管部門要適應生態(tài)文明體制改革新形勢，進一步轉變職能，切實加強對草原保護修復工作的管理、服務和監(jiān)督，及時研究解決重大問題。

（二十二）引導全社會關心支持草原事業(yè)發(fā)展。深入開展草原普法宣傳和科普活動，廣泛宣傳草原的重要生態(tài)、經濟、社會和文化功能，不斷增強全社會關心關愛草原和依法保護草原的意識，夯實加強草原保護修復的群眾基礎。充分發(fā)揮種草護草在國土綠化中的重要作用，積極動員社會組織和群眾參與草原保護修復。

國務院辦公廳

2021年3月12日

（此件公開發(fā)布）