環(huán)境處罰判例解析

【判例】

湖南省長沙市中級人民法院

行 政 判 決書

（2019）湘01行終397號

上訴人（原審原告）長沙新中水環(huán)?？萍加邢薰荆丛L沙惠明再生資源科技有限公司），住所地長沙市望城區(qū)高塘嶺鎮(zhèn)迎賓大道東側(cè)。

法定代表人：張尚勇，董事長。

委托代理人：李澤金，湖南成法律師事務(wù)所律師。

委托代理人：蔡燦，湖南成法律師事務(wù)所律師。

上訴人（原審被告）長沙市望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局，住所地長沙市望城區(qū)雷鋒北大道1688號。

法定代表人：王宏，局長。

委托代理人：李文祥，該局工作人員。

委托代理人：劉云峰，湖南星城律師事務(wù)所律師。

上訴人（原審被告）長沙市生態(tài)環(huán)境局（原長沙市環(huán)境保護(hù)局），住所地長沙市岳麓區(qū)岳華路279號南棟9樓。

法定代表人：潘勝強(qiáng)，局長。

委托代理人：劉志婷，該局政策法規(guī)處工作人員。

委托代理人：陳曦婕，湖南湘晟律師事務(wù)所律師。

上訴人長沙新中水環(huán)保科技有限公司（以下簡稱長沙市新中水公司）、長沙市望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局（以下簡稱望城區(qū)環(huán)保局）、長沙市生態(tài)環(huán)境局因行政處罰決定及行政復(fù)議決定一案，不服湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院（2017）湘0104行初89號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院查明：長沙市新中水公司系2014年4月15日依法注冊成立的企業(yè)法人，其經(jīng)營范圍為城市生活垃圾填埋氣、生物質(zhì)能發(fā)酵沼氣、發(fā)電機(jī)組余熱開發(fā)利用，沼氣污染治理與資源化利用工程建設(shè)和設(shè)備開發(fā)等（其中填埋氣發(fā)電項(xiàng)目已取得了相應(yīng)的行政許可）。2017年4月19日，望城區(qū)環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察人員對長沙市新中水公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其貯存間存有危險(xiǎn)廢油（廢潤滑油），未張貼標(biāo)識標(biāo)牌及規(guī)章制度，并且在沒有填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單、未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下擅自轉(zhuǎn)移廢油。4月20日，望城區(qū)環(huán)保局制作了現(xiàn)場監(jiān)察記錄，指出其存在的問題，并責(zé)令其立即停止擅自轉(zhuǎn)移廢油的行為。后經(jīng)望城區(qū)環(huán)保局查實(shí)：2016年1月30日，長沙市新中水公司與長沙市岳麓區(qū)振遠(yuǎn)廢礦物油回收有限公司(以下簡稱振遠(yuǎn)回收公司)簽訂《收購合同》，按合同約定，從2016年1月30日至2018年12月30日止，長沙市新中水公司將發(fā)電機(jī)器設(shè)備產(chǎn)生的廢潤滑油交由振遠(yuǎn)回收公司收集、轉(zhuǎn)移。從2016年2月至12月，長沙市新中水公司在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下，擅自將2.2噸廢油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振遠(yuǎn)回收公司轉(zhuǎn)移。上述事實(shí)有現(xiàn)場照片、污染源現(xiàn)場監(jiān)察記錄、現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄、調(diào)查詢問筆錄等證據(jù)證實(shí)。2017年5月12日，望城區(qū)環(huán)保局向長沙市新中水公司送達(dá)了《行政處罰聽證告知書》和《行政處罰事先告知書》，并告知其將受到的行政處罰和有陳述、申辯及申請聽證的權(quán)利。5月19日，望城區(qū)環(huán)保局認(rèn)定長沙市新中水公司的涉案行為違反了《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015年4月修正版）第五十九條第一款的規(guī)定，系沒有填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為，并依據(jù)該法第七十五條第（六）項(xiàng)之規(guī)定，作出了被訴《處罰決定書》，決定給予長沙市新中水公司罰款人民幣20萬元的處罰。該決定書于當(dāng)日送達(dá)給長沙市新中水公司。長沙市新中水公司對此處罰決定不服，于5月26日向長沙市生態(tài)環(huán)境局申請行政復(fù)議，請求撤銷該行政處罰。當(dāng)日，長沙市生態(tài)環(huán)境局受理了長沙市新中水公司的申請。6月2日，長沙市生態(tài)環(huán)境局向望城區(qū)環(huán)保局送達(dá)了《行政復(fù)議答復(fù)通知書》。6月9日，望城區(qū)環(huán)保局向長沙市生態(tài)環(huán)境局提交了復(fù)議答復(fù)書及相關(guān)的證據(jù)、依據(jù)等材料。6月19日，在長沙市生態(tài)環(huán)境局的通知下，長沙市新中水公司的訴訟代理人查閱了相關(guān)的案卷材料。7月18日，長沙市生態(tài)環(huán)境局作出被訴《復(fù)議決定書》，維持了望城區(qū)環(huán)保局作出的原行政行為。7月20日，長沙市生態(tài)環(huán)境局分別向長沙市新中水公司及望城區(qū)環(huán)保局送達(dá)了該決定書。

另外查明：一、2016年6月6日，長沙市新中水公司向長沙市望城區(qū)財(cái)政局繳納了人民幣20萬元的罰款。二、本案在審理過程中，長沙市新中水公司的名稱及法定代表人發(fā)生了變更，由起訴時(shí)的長沙惠明再生資源科技有限公司變更為長沙新中水環(huán)?？萍加邢薰?，法定代表人由陶勇文變更為單英偉。三、2016年11月7日第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議對《固體廢物污染環(huán)境防治法》進(jìn)行了第三次修正。依據(jù)修正后的該法第五十九條第一款的規(guī)定，從修正之日起，取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)轉(zhuǎn)移審批手續(xù)。該法第七十五條未作修改。

一審法院認(rèn)為：一、根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十五條的規(guī)定，望城區(qū)環(huán)保局作為縣級環(huán)境保護(hù)主管部門，具有查處其轄區(qū)內(nèi)擅自轉(zhuǎn)移固體危險(xiǎn)廢物等環(huán)境違法行為的法定職責(zé)。因此，望城區(qū)環(huán)保局具作出被訴行政行為的主體資格。二、望城區(qū)環(huán)保局認(rèn)定長沙市新中水公司為涉案環(huán)境違法行為的行政責(zé)任主體無誤。長沙市新中水公司系2014年4月15日依法注冊成立企業(yè)法人，具有獨(dú)立承擔(dān)民事、行政等法律責(zé)任的主體資格。長沙市新中水公司系涉案危險(xiǎn)廢物（廢油）的產(chǎn)生單位，在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下擅自將廢油交他人進(jìn)行轉(zhuǎn)移，其行為違反了《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五十九條第一款（修正前后）的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，望城區(qū)環(huán)保局認(rèn)定長沙市新中水公司為該環(huán)境違法行為的行政責(zé)任主體，并無不當(dāng)。三、望城區(qū)環(huán)保局作出涉案行政處罰時(shí)認(rèn)定事實(shí)不清。《固體廢物污染環(huán)境防治法》于2016年11月7日進(jìn)行了第三次修正。該次修正前，在省內(nèi)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的，須由產(chǎn)生單位按照國家有關(guān)規(guī)定報(bào)批危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移計(jì)劃，待批準(zhǔn)后再向移出地環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請領(lǐng)取聯(lián)單后方可進(jìn)行轉(zhuǎn)移。該次法修正后，從修正之日起取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)轉(zhuǎn)移審批，但仍須由產(chǎn)生單位按照國家有關(guān)規(guī)定填寫、領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。另外，依據(jù)《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》（原國家環(huán)境保護(hù)總局令第5號）第五條、第六條的規(guī)定，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位每轉(zhuǎn)移一車、船（次）同類危險(xiǎn)廢物，應(yīng)當(dāng)填寫一份聯(lián)單，該聯(lián)單一式五聯(lián)。危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位在領(lǐng)取該聯(lián)單后，將聯(lián)單第一聯(lián)副聯(lián)自留存檔，將聯(lián)單第二聯(lián)交移出地環(huán)境保護(hù)行政主管部門，聯(lián)單第一聯(lián)正聯(lián)及其余各聯(lián)交付運(yùn)輸單位隨危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移運(yùn)行。本案中，長沙市新中水公司擅自將其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物（廢油）交他人轉(zhuǎn)移，時(shí)間跨度從2016年2月至12月（1次/月，共11次）。由于長沙市新中水公司的涉案行為具有連續(xù)性，同時(shí)存在于《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三次修正前后，因此，望城區(qū)環(huán)保局應(yīng)當(dāng)該次修正之前之后的行為分別作出認(rèn)定，并依據(jù)新舊法律的適用原則進(jìn)行定性與處罰。望城區(qū)環(huán)保局依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015年4月修正版）第五十九條第一款的規(guī)定，認(rèn)定長沙市新中水公司的涉案行為均屬于不按照國家規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為，系認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。四、長沙市生態(tài)環(huán)境局作出的復(fù)議決定應(yīng)予撤銷。本案中，長沙市生態(tài)環(huán)境局雖然開展行政復(fù)議活動(dòng)的程序合法，但作出維持原行政行為的復(fù)議決定，系認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律有誤，依法應(yīng)予撤銷。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)、(二)項(xiàng)、第七十九條和第六十九條之規(guī)定，判決：撤銷長沙市望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局于2017年5月19日作出的望環(huán)罰字[2017]40號《行政處罰決定書》，并責(zé)令其依法對長沙新中水公司涉嫌違法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為重新作出處理；撤銷長沙市環(huán)境保護(hù)局于2017年7月18日作出的長環(huán)法[2017]59號《行政復(fù)議決定書》；駁回長沙長沙新中水公司的其他訴訟請求。

上訴人長沙市新中水公司上訴稱：一、沒有任何客觀證據(jù)證明違法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為，一審判決責(zé)令對違法轉(zhuǎn)移廢物的行為重新作出處理，缺乏事實(shí)依據(jù)，明顯錯(cuò)誤。《廢機(jī)油記錄臺(tái)賬復(fù)印件》依法不能作為認(rèn)定轉(zhuǎn)移廢油的時(shí)間、次數(shù)、數(shù)量等的依據(jù)，僅憑劉衛(wèi)標(biāo)的口供無法證明轉(zhuǎn)移廢油行為的存在，一審判決認(rèn)定存在轉(zhuǎn)移廢油行為缺乏客觀證據(jù)。二、望城區(qū)環(huán)保局所處罰的轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為持續(xù)發(fā)生在2016年2月至12月，適用新《固體廢物污染環(huán)境防治法》也應(yīng)認(rèn)定為合法行為，一審判決責(zé)令對轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為重新作出處理，缺乏法律依據(jù)。三、長沙市新中水公司不是所處罰的轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為的行政責(zé)任主體，一審判決責(zé)令對長沙市新中水公司重新作出處理，與客觀證據(jù)相悖。四、一審判決在以下方面認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤：1.一審判決認(rèn)定望城區(qū)環(huán)保局于2017年4月19日現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)沒有填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移廢油，缺乏客觀證據(jù)證明。2.一審判決遺漏“產(chǎn)生廢潤滑油的發(fā)電機(jī)器設(shè)備的所有權(quán)人”為湖南惠明公司，認(rèn)定長沙市新中水公司為廢潤滑油的產(chǎn)生單位以及辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)的義務(wù)人，明顯錯(cuò)誤。3.一審判決認(rèn)定2.2噸廢油（1次/月，1桶/次，200升/桶）沒有任何客觀證據(jù)。4.一審判決認(rèn)定長沙市新中水公司在處罰決定前繳納罰款20萬元，與客觀事實(shí)相悖。五、以下證據(jù)依法不能作為定案依據(jù)：1.同一時(shí)間段同一執(zhí)法人員在不同地點(diǎn)對周陽作出兩份完全不同的詢問筆錄，不合常理，兩份詢問筆錄明顯不真實(shí)，不應(yīng)作為本案證據(jù)。2.周陽的授權(quán)委托書委托事項(xiàng)不明、身份證復(fù)印件上的時(shí)間不吻合，周陽在被檢查單位上簽字的現(xiàn)場勘查筆錄等，均不能作為本案的定案依據(jù)。3.望城區(qū)環(huán)保局《現(xiàn)場取證材料》不合法、不真實(shí)，不能作為定案依據(jù)。六、長沙市新中水公司不是本案行政責(zé)任主體，一審判決駁回退還20萬元罰款以及賠償損失的訴請，缺乏事實(shí)與法律依據(jù)。綜上，請求法院依法撤銷長沙市岳麓區(qū)人民法院（2017）湘0104行初89號行政判決書第一項(xiàng)“責(zé)令其依法對長沙新中水環(huán)?？萍加邢薰旧嫦舆`法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為重新作出處理”和第三項(xiàng)“駁回長沙新中水環(huán)保科技有限公司的其他訴訟請求”，依法改判望城區(qū)環(huán)保局與長沙市生態(tài)環(huán)境局退還長沙市新中水公司已繳納的20萬元罰款，并賠償從2017年6月12日起至罰款全部退還之日止的損失，由望城區(qū)環(huán)保局與長沙市生態(tài)環(huán)境局承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用。

被上訴人望城區(qū)環(huán)保局辯稱：1、就本案事實(shí)部分，長沙市新中水公司在本案中實(shí)施了沒有填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移廢油的的違法行為。周陽（上訴人公司的副總經(jīng)理）在筆錄中認(rèn)可其公司從事垃圾填埋項(xiàng)目的提存系統(tǒng)和裝置，2016年轉(zhuǎn)移廢油2.2噸的事實(shí)。同時(shí)周陽有公司出具的委托書，加蓋了公章，還有法人代表的私人意見。廢物廢油的接收方長沙振遠(yuǎn)公司的法人代表劉衛(wèi)標(biāo)稱從上訴人單位所接收的廢油總共是2.2噸，200升，11次。時(shí)間是2016年2月份到2016年12月份，每個(gè)月一次。同時(shí)湖南惠明環(huán)保公司的副總經(jīng)理張勇的調(diào)查筆錄稱，2014年5月23日上訴人和湖南惠明公司簽了相關(guān)協(xié)議書，由上訴人公司全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營管理。特別說了廢油處理問題，也是由上訴人公司負(fù)責(zé)處理。長沙振遠(yuǎn)公司和上訴人所簽的廢油收購合同的時(shí)間為2016年1月30日，保運(yùn)服務(wù)合同及補(bǔ)充協(xié)議的時(shí)間2016年11月5日。廢油處理詳單的復(fù)印件上加蓋了兩個(gè)公司（上訴人公司及長沙振遠(yuǎn)公司）的公章，對11次廢油處理都有詳細(xì)的記錄。基于上述事實(shí)，望城區(qū)環(huán)保局對上訴人未按規(guī)定填寫轉(zhuǎn)移聯(lián)單和未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移機(jī)油的行為作出了行政處理，事實(shí)確鑿，依據(jù)正確；2、關(guān)于適用法律的問題。在上訴人從事違法行為的2016年2月到2016年12月期間，固體廢物污染環(huán)境防治法于2016年11月7日修改，取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)的轉(zhuǎn)移審批，但是新的法律規(guī)定仍然要填寫和領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。即使違法行為在2016年11月7日之前適用老的法律，也應(yīng)進(jìn)行處罰，且并未將這11次行為分開，其行為都是違法的。

被上訴人長沙市生態(tài)環(huán)境局辯稱：一、長沙市新中水公司系本案適格的行政責(zé)任主體，一審判決認(rèn)定“長沙市新中水公司為涉案環(huán)境違法行為的行政責(zé)任主體無誤”系事實(shí)認(rèn)定清楚，法律適用正確。二、一審判決認(rèn)定“自2016年2月至12月，長沙市新中水公司在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下，擅自將2.2噸廢油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振遠(yuǎn)公司轉(zhuǎn)移”，系事實(shí)認(rèn)定清楚。三、望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局作出的望環(huán)罰字（2017）40號《行政處罰決定書》和長沙市生態(tài)環(huán)境局作出的《行政復(fù)議決定書》《長環(huán)法[2017]57號》程序合法，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律準(zhǔn)確。一審法院認(rèn)定長沙市生態(tài)環(huán)境局及望城區(qū)環(huán)保局“認(rèn)定事實(shí)不清，法律適用不正確”有誤。綜上，請求法院駁回長沙市新中水公司的上訴請求。

上訴人望城區(qū)環(huán)保局上訴稱：一、一審認(rèn)為望城區(qū)環(huán)保局所作出的行政處罰認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足是錯(cuò)誤的。2017年4月19日，望城區(qū)環(huán)保局監(jiān)察人員對長沙市新中水公司進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該公司現(xiàn)場有危險(xiǎn)廢油，經(jīng)調(diào)查核實(shí)：該公司沒有填寫《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單》、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移廢油。2017年4月20日，望城區(qū)環(huán)保局執(zhí)法人員下達(dá)監(jiān)察文書，責(zé)令該公司立即停止環(huán)境違法行為；執(zhí)法人員對現(xiàn)場進(jìn)行了勘查，固定證據(jù)。上述違法事實(shí)有現(xiàn)場照片、污染源現(xiàn)場監(jiān)察記錄、現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄、調(diào)查詢問筆錄、廢油收購合同、廢機(jī)油處理記錄臺(tái)賬等證據(jù)佐證。二、一審認(rèn)為望城區(qū)環(huán)保局所作出的行政處罰適用法律錯(cuò)誤，是不正確的，適用當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定進(jìn)行處罰是正確的。長沙市新中水公司沒有填寫《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單》、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移廢油的違法行為，發(fā)生時(shí)間在2016年2月至12月（每月1次，共計(jì)11次），2016年11月7日《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）進(jìn)行修正，從修正之日起取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)轉(zhuǎn)移審批，但仍須由產(chǎn)生單位按照國家有關(guān)規(guī)定填寫、領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。本案中，長沙市新中水公司沒有填寫《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單》無論是按照舊法還是新法的規(guī)定都屬于違法行為，但因其違法行為大部分（可以確定的至少9次）發(fā)生在新法修正之日前，因此對長沙市新中水公司的違法行為適用當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定進(jìn)行處罰是正確的。綜上，望城區(qū)環(huán)保局作出的望環(huán)罰字[2017]40號《行政處罰決定書》事實(shí)清楚、證據(jù)充分、適用法律正確、程序合法。請求法院依法撤銷原審判決第一項(xiàng)內(nèi)容，改判駁回一審原告請求撤銷望環(huán)罰字[2017]40號《行政處罰決定書》的請求，并由長沙市新中水公司承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用。

被上訴人長沙市新中水公司未提交書面答辯意見。

上訴人長沙市生態(tài)環(huán)境局上訴稱：一、望城區(qū)環(huán)保局作出的望環(huán)罰字[2017]40號《行政處罰決定書》和長沙市生態(tài)環(huán)境局作出的長環(huán)法[2017]57號《行政復(fù)議決定書》程序合法，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律準(zhǔn)確。一審法院認(rèn)定長沙市生態(tài)環(huán)境局及望城區(qū)環(huán)保局“認(rèn)定事實(shí)不清”有誤。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五十九條于2016年11月7日修正，但長沙市新中水公司實(shí)施違法行為最早于2016年2月開始。雖然違法行為被發(fā)現(xiàn)并被處罰是在新法生效之后，但根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》中“關(guān)于新舊法律規(guī)范的適用規(guī)則”的規(guī)定，“根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定”。二、望城區(qū)環(huán)保局作出的望環(huán)罰字[2017]40號《行政處罰決定書》和長沙市生態(tài)環(huán)境局作出的長環(huán)法[2017]57號《行政復(fù)議決定書》適用法律準(zhǔn)確。長沙市新中水公司違法行為自實(shí)施之日至發(fā)現(xiàn)之日未滿2年，望城區(qū)環(huán)保局有權(quán)依法處罰。新中水公司的行為發(fā)生在《固體廢物污染環(huán)境防治法》修正法之前，理應(yīng)適用舊法認(rèn)定事實(shí)并處罰，不存在法律適用錯(cuò)誤的情形。

被上訴人長沙市新中水公司未提交書面答辯意見。

當(dāng)事人向原審法院提交的證據(jù)和依據(jù)已隨案移送本院。

另查明，2017年6月6日，長沙市新中水公司向長沙市望城區(qū)財(cái)政局繳納了人民幣20萬元的罰款。

經(jīng)審查，本院采信的證據(jù)和確認(rèn)的其他事實(shí)與原審無異。

本院認(rèn)為，望城區(qū)環(huán)保局主張長沙市新中水公司的違法行為有多次，但是具體被處罰的違法行為在被訴行政處罰決定中并未明確，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二款的規(guī)定，被訴行政處罰決定應(yīng)當(dāng)撤銷。一審法院認(rèn)定行政處罰決定及行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷并無不當(dāng)，本院對此予以維持。應(yīng)當(dāng)指出的是，被處罰的行為應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰決定認(rèn)定，不能根據(jù)訴訟過程中行政機(jī)關(guān)的主張者進(jìn)行認(rèn)定。一審法院對此處理不當(dāng)，應(yīng)予以糾正。長沙市新中水公司上訴主張其并非行政責(zé)任主體，不應(yīng)承擔(dān)行政處罰的責(zé)任。經(jīng)查，長沙市新中水公司與長沙振遠(yuǎn)公司簽訂廢油收購合同對廢油進(jìn)行處置，系本案的行政責(zé)任主體，長沙市新中水公司的上訴理由不能成立，本院對此不予采納。

綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，審判程序合法，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本案二審受理費(fèi)50元，由上訴人長沙新中水環(huán)保科技有限公司、長沙市望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局、長沙市生態(tài)環(huán)境局共同負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　戴　莉

審判員　王真錚

審判員　陳麗琛

二〇一九年六月二十五日

書記員　陳儀靜

【解析】

本判例是一起危險(xiǎn)廢物違法轉(zhuǎn)移的案件，法院以行政處罰決定對違法行為論述不明確，違法事實(shí)認(rèn)定不清為由撤銷了行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定，并責(zé)令該行政機(jī)關(guān)重新作出處罰決定。環(huán)境執(zhí)法人員主要關(guān)注該案的以下問題

一、新舊法銜接的法律適用問題

本案例中，行政相對人的違法行為存在著在新舊法銜接過程中如何適用法律的問題。依據(jù)2016年11月修改前的《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，行政相對人涉及兩項(xiàng)違法行為，即①危險(xiǎn)廢物跨市轉(zhuǎn)移要經(jīng)環(huán)境部門批準(zhǔn)②轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物未填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單；按2016年11月修改后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，行政相對人僅存在一項(xiàng)違法行為，即轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物未填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。對行政相對人是依據(jù)舊法還是依據(jù)新法處罰，或者應(yīng)是部分違法行為依據(jù)舊法處罰，部分違法行為依據(jù)新法處罰呢？

《立法法》第九十三條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”

根據(jù)《立法法》的這條規(guī)定，實(shí)體法應(yīng)適用“從舊兼從輕”原則，因本案適用新法更有利于保護(hù)行政相對的利益，所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)2016年11月修改后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對行政相對人進(jìn)行處罰，即僅處罰其未按規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的違法行為。

為什么對該問題進(jìn)行解析呢？因?yàn)?019版的《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂稿，在2019年6月25日已經(jīng)全國人在常委會(huì)進(jìn)行了初審，相信在不長的時(shí)間內(nèi)正式稿將會(huì)公布，環(huán)境部門在執(zhí)法時(shí)一定會(huì)遇到新舊法銜接問題，所以我們在此進(jìn)行解析，以方便環(huán)境執(zhí)法人員在以后的執(zhí)法過程中適用。

二、規(guī)范制作行政處罰決定書的問題

本案的人民法院以行政處罰決定對違法行為表述不明確，違法事實(shí)認(rèn)定不清為由撤銷了行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定，這一判決結(jié)果提醒環(huán)境部門要關(guān)注行政處罰決定書的規(guī)范制作問題，我們建議環(huán)境部門制作行政處罰決定書時(shí)注意以下幾點(diǎn)

（一）依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定載明必要事項(xiàng)。

《行政處罰法》對行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)作出了規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；（三）行政處罰的種類和依據(jù)；（四）行政處罰的履行方式和期限；（五）不服行政處罰決定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（六）作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。”

根據(jù)以上規(guī)定，行政處罰決定書至少應(yīng)當(dāng)載明以上事項(xiàng)。現(xiàn)在很多行政機(jī)關(guān)是根據(jù)本省或本市的法律文件規(guī)范文本制作的，所以一般不會(huì)落下以上事項(xiàng)。

（二）建議將每個(gè)違法行為的事實(shí)部分描述清楚。

違法事實(shí)、處罰理由和法律適用是行政處罰決定書的關(guān)鍵點(diǎn)，如何把當(dāng)事人的違法事實(shí)表述清楚？處罰理由如何闡述？每一個(gè)違法行為應(yīng)適用哪條法律法規(guī)？裁量標(biāo)準(zhǔn)又如何能論述明白?

就目前我們了解的現(xiàn)狀，很多環(huán)境部門的行政處罰決定書就是壹頁紙，在事實(shí)理由和法律適用的描述上很多是這樣一種形式：“我局于XX年XX月XX日到你單位檢查發(fā)現(xiàn)你單位實(shí)施了XXX違法行為,以上事實(shí)有XX、XX、XX等證據(jù)為憑。我們認(rèn)為你單位的以上行為違反XX法第XX條的規(guī)定，依據(jù)XX法第XX條的規(guī)定，我局決定對你單位處于以下行政處罰……”

對于當(dāng)事人僅有一個(gè)違法行為且該違法行為行政相對人認(rèn)可的情況下，以上形式尚可，但是如果存在多個(gè)違法行為、執(zhí)法過程作過監(jiān)測或者行政相對人對違法事實(shí)不認(rèn)可的情況下，這樣簡單的羅列就易被法院認(rèn)定為違法事實(shí)沒有表述清楚，所以我們建議行政機(jī)關(guān)首先應(yīng)把每個(gè)違法事實(shí)表述清楚、描述明白。

（三）建議將每個(gè)違法事實(shí)與其違反的法律法規(guī)及應(yīng)處罰內(nèi)容連在一起進(jìn)行表述。

如當(dāng)事人存在多個(gè)違法行為時(shí)，我們不建議把所有的違法行為羅列在一起，再把所有應(yīng)當(dāng)適用的法律法規(guī)另外羅列在一起。我們建設(shè)將每個(gè)違法事實(shí)與其違法的相應(yīng)法律法規(guī)、應(yīng)處罰內(nèi)容連在一起進(jìn)行描述，將法律法規(guī)的具體條款、自由裁量基準(zhǔn)的具體內(nèi)容及應(yīng)當(dāng)處罰的具體內(nèi)容都進(jìn)行詳細(xì)表述。

（四）建議對當(dāng)事人是否承認(rèn)違法事實(shí)、否提出陳述申辯意見、是否申請聽證進(jìn)行表述

（五）當(dāng)事人提出陳述申辯意見或申請聽證的，建議對其提出的陳述申辯意見或在聽證中提出的觀點(diǎn)進(jìn)行描述

（六）對是否認(rèn)可當(dāng)事人提出的陳述申辯意見或是否認(rèn)可當(dāng)事人聽證時(shí)提出的觀點(diǎn)進(jìn)行闡述

《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”同時(shí)該法第四十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！?/span>

依據(jù)以上法律規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)未復(fù)核當(dāng)事人的陳述申辯，其處罰決定很有可能不能成立。因此對當(dāng)事人的陳述申辯不能僅簡單的表述為：“我局未采納你（單位）的陳述申辯意見”。我們建議應(yīng)對當(dāng)事人的陳述申辯意見是否與事實(shí)相符、是否符合法律法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)闡述，以證明我們對當(dāng)事人的陳述申辯進(jìn)行了復(fù)核。